法院破产案件的调研报告

　　随着改革的深入，国家实施积极的“优化资本结构”政策，进行产业结构战略调整过程中，一批不符合社会主义市场经济规律要求的企业陆续向人民法院申请破产，法院审理的破产案件数量在近几年中大幅度增加，破产案件的审理涉及到国有商业银行债权和社会稳定，因此受到政府及社会各界高度重视和关注。东营法院的破产案件审理起步较早，几年来妥善审结了一批破产案件，取得了较好的法律效果和社会效果，其中一些作法得到了上级法院的肯定。近期通过调研，将东营法院近几年来审理破产案件的情况进行了总结，同时查找审判实践中遇到的问题，提出建议。

　　一、破产案件审理的基本情况

　　2000年以来，东营市全面开展企业改制工作，企业破产案件数量明显增加， 2000年仅中院就受理破产案件50件。2002年以后，随着企业改制的基本完成，破产案件数量开始逐年减少，2002年以来全市法院共受理破产案件37件，已审结24件，未结13件，其中中院受理9件，审结4件，未结5件。目前全市法院未结破产案件为21件，其中2002年以前受理的未结旧存案件8件，在有的基层法院破产案件的审判任务仍然很重。这些破产案件中以国有企业和集体企业为主。所结案件审理期间最长为七年八个月，最短为四个月，平均审限为750天。

　　从破产案件的审理情况看，东营市法院破产案件的审理呈以下几个特点：1、企业破产总体数量呈下降趋势。2000年前后，受理的破产案件数量达到高峰，2002年后，破产案件数量大幅下降。2、申请破产的主体多为债务人。这些破产案件中，绝大部分是债务人申请的破产，债权人申请破产的案件2件。3、破产主体类型比较单一。破产主体以国有企业和集体企业为主，其他破产主体为有限责任公司等。4、破产案件工作量大，法律关系复杂，审理周期长。绝大部分破产企业是经营十几年甚至几十年的老企业，破产清算中资产的清理、评估，债权、债务的调查、确认等工作难度大。破产案件的审理不仅涉及企业与其债权人、债务人之间的各类合同关系，还有其与工商、税务、劳动等行政管理部门之间的行政管理关系，法律关系复杂。破产案件的审理周期比普通案件长，一般都在二年以上。5、破产企业资产变现难。有的破产企业地理位置偏僻，厂房、设备陈旧老化，资产难以变现；有的破产企业房地产证件不全，不能办理过户手续，致使难以处理。6、债权清收难。破产企业对外债权形成时间长，大部分已过诉讼时效，有的债务人下落不明，有的无力清偿。7、财产分配率低。由于破产企业职工的欠发工资、养老保险金、集资款在第一顺序予以清偿，在支付破产费用和清偿职工欠款后，用于清偿第二顺序和第三顺序的破产财产较少，一般债权人的清偿比例大部分为零。

　　二、审理破产案件中的经验做法

　　企业破产案件是人民法院审理的一种特殊的案件，其特殊性表现在涉及面广、政策性强，与经济体制改革、社会稳定息息相关。由于破产法律规定操作性较差，破产案件的审理难度较大。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称规定）实施后，对破产案件的审理起到了积极的指导作用，我院结合该规定，进一步规范破产案件的审理程序，并结合实践总结经验。具体经验和做法是：

　　（一）注重加强对审理企业破产案件工作的领导、监督和协调。破产案件作为全市法院民商事审判的重点之一，两级法院领导高度重视，配备了较强的审判力量。河口区、东营区法院专门成立了审理企业破产案件工作领导小组，由院长亲自负责，分管副院长和庭长亲自担任合议庭审判长，及时解决审判过程中出现的问题。法院领导还积极与当地政府、企业主管部门进行沟通、协调，对破产案件审理过程中遇到的难点问题，与政府部门召开专题会议予以研究、协调和解决，确保破产案件审理工作的顺利进行。

　　（二）严把立案关，防止企业假破产，真逃债。规定破产案件的受理必须符合《中华人民共和国破产法（试行）》（以下简称破产法）和最高人民法院《规定》的要求，对债务人进行形式要件和实质要件上的审查，基层法院受理的案件在立案前要经中级法院审查并经审委会通过后方准立案。企业进入破产程序前，必须依法进行严格的审计，企业资产审计报告、企业经营状况、破产的事由等均应向职工交待清楚，并提交职工大会讨论，以确保职工对企业破产申请的知情与监督。对不符合法定立案条件，破产准备工作不到位的企业严禁进入破产程序。为防止恶意破产、假破产现象的发生，利津法院将听证制度引入破产案件的立案审查程序，组织债权人、职工代表和主管部门的人员就拟破产企业是否符合破产条件、是否存在假破产嫌疑进行调查、举证、质证和辩论，将破产立案工作置于当事人和社会的监督之下，实现了破产案件的“阳光立案”。

　　（三）完善审理企业破产案件的操作规范。严格遵循法定的破产程序，是人民法院依法公正审理企业破产案件的基本保证。中院先后制定了《关于严格规范破产案件受理、审理的通知》、《关于规范委托评估、审计、拍卖、鉴定工作的实施意见》和《关于委托评估、审计、拍卖、鉴定的工作操作规程》，并指导各县区法院都制定了相关的破产案件操作规程，形成了破产案件申请与受理、案件管辖、申报和确定破产债权、破产财产范围界定、破产和解与破产企业整顿、破产宣告、债权人会议、破产财产的变现与分配、破产终结等方面的规范化操作规则，这对于依法维护破产案件当事人的合法权益，保障审理企业破产案件工作合法、有序进行，发挥了重要作用。

　　（四）不断提高破产清算工作的透明度、公信力。首先对破产财产的清理、评估和变现，做到公开、公平、公正。在全面清理破产企业的破产财产时，既要清收破产企业的债权，又要清理破产企业的投资权益，尽量保证破产财产的完整性。要求清算组聘请有相应评估资质的评估机构对破产企业的财产进行评估，并以评估价格作为处理破产财产的基本依据。对评估行为进行监督，防止低值高估或高值低估。破产财产的变现坚持以拍卖方式，严格依照拍卖法规定的程序进行，保证拍卖程序的公开、公平、公正，坚决杜绝借拍卖之名低价变卖，严重损害债权人利益的行为。其次对关系到职工切身利益的职工身份认定、拖欠工资和劳动保险金数额及时张榜公布，企业资产清算工作进展情况适时向职工公开，并征求意见，以公开促公正，以公正赢得职工和社会对破产工作的信任与支持。

　　（五）不断加强对破产清算组的监督和指导。清算组的工作是整个破产案件审理好坏的关键所在，清算组是破产企业清算期间财产管理人和清算人，清算组工作的好坏直接影响破产案件的质量。垦利县法院在受理破产案件后，规定清算组组成人员必须由破产企业主管部门协商政府同意后报请法院确认，对其人员应指定工作责任心强又有相关专业知识的人员组成，由清算组全面管理破产企业的财产，防止国有资产的流失。在清算组内部成立专业小组，明确各专业组的职责和分工，制定清算计划，对清算组组成人员，法院不定期的对其进行指导培训，并定期检查清算工作的进展情况，对清算组的重大决定进行审查。

　　（六）开好债权人会议。债权人会议是债权人行使其权利的临时性决议机构，有权决定是否和解以及是否同意财产分配方案，债权人会议还有权了解、咨询、询问清算组的各项工作。按照破产法规定，第一次债权人会议由法院主持召开，为开好第一次债权人会议，都做到了精心准备，确保万无一失。合议庭在主持会议过程中，能够保证债权人行使其权利，同时注意掌握会议节奏，控制会议的局面，及时制止个别债权人的无理要求，防止出现混乱。为使债权人准确了解破产企业财产的状况，在债权人会议上还要求评估人员到会，接受债权人的咨询；同时依法要求原企业法定代表人到会接受债权人的询问。

　　（七）妥善安置职工，保持社会稳定。破产企业职工稳定是破产案件审理中遇到的关键问题，从小处讲它直接关系到破产案件审理的正常进行，从大处讲它关系到经济的发展和社会的稳定。随着破产企业的增多，下岗职工再就业问题日渐突出；同时，原破产企业潜在的问题随着破产而暴露出来，住房、水电、欠发工资、集资款、劳动保险、医疗费等问题成为引发职工上访的导火索，而要解决这些问题难度相当大。在审理破产案件中，两级法院始终把社会稳定放在第一位，只有社会稳定才能保证经济的健康发展。为了抓好职工稳定工作，法院与破产企业主管部门积极配合，对可能发生的不稳定因素及时预防，提前制定措施。对职工提出的问题，依照法律规定能够解决尽快设法解决；无法解决的，说明道理，让职工明白。对破产企业已作抵押的财产，做债权人的工作，让他们放弃一部分，用于补发职工工资和养老金，从而使破产企业职工上访明显减少，保证了破产案件审理的正常开展。

　　（八）加大协调力度，争取各部门支持。破产案件的审理要涉及到企业的主管部门和财政、金融、劳动、土地、房产等职能部门，为此，我们注重与党委、政府的协调，积极争取各部门的支持，并协调处理好与各部门的工作关系，必要时，请分管市长组织组织召开有关政府部门参加的协调会，统一认识，加强沟通。通过加强对破产案件的调度和协调，加大了对破产案件的重视程度，提高了工作效率，促进了破产清算进度，从而加快了案件审理的步伐。

　　三、破产案件审理中存在的困难和问题

　　（一）社会保障体系不健全，职工保障和就业安置难度大。职工的保障和就业安置事关职工的基本生活和社会的稳定。我国目前尚未建立完善的社会保障制度。企业拖欠职工的养老金、医疗保险金的现象十分普遍，企业破产后职工的再就业及生活来源难以保障，引起职工不满，职工上访的现象时有发生。政府、法院及有关部门虽然尽了最大努力，但仍然是破产案件中难以解决的问题。

　　（二）对法律的理解和适用存在不一致的问题。实践中主要有以下几点：

　　1、《破产法》和最高人民法院《规定》中对破产财产作了明确规定：（一）债务人在破产宣告时所有的或者经营管理的全部财产；（二）债务人在破产宣告后至破产程序终结前取得的财产；（三）应当由债务人行使的其他财产权利。一、二项的表述较好理解，第三项的界定范围太广，“其他财产权利”指哪些范畴，在实践中不易操作，容易产生各种不同的理解和解释，造成执法标准的不统一，应尽快制定统一的立法解释，避免执法混乱现象的发生。

　　2、最高人民法院《规定》第90条规定，清算期间职工生活费、医疗费可以从破产财产中优先拨付。这里所讲的职工生活费是哪种性质的，是全部职工都享有，还是仅针对困难职工发放，发放的标准为多少。一般破产企业参加失业保险的，在企业破产后，劳动部门向职工发放失业金，在发放失业金的同时，是否还发放职工生活费。因为企业破产清算时间一般较长，如果全部职工都发放生活费的话，会占用数目不小的资金，不全部发放仅给困难职工发放，困难职工的标准又难以把握。

　　3、关于破产企业未履行完毕的合同，应该如何处理的问题。《破产法》第26条规定：“对破产企业未履行的合同，清算组可以决定解除或者继续履行。清算组决定解除合同，另一方当事人因合同解除受到损害的，其损害赔偿额作为破产债权。”这一规定，有二个问题需要明确并加以解决：第一，该规定明确表明是对未履行的合同清算组可以决定解除或者继续履行，那么，对正在履行的合同应当如何处理？是参照执行还是另行规定处理办法？这一问题应该加以明确；第二，正在履行的合同如参照该条执行的话，合同是在申报债权的法定期限后才被解除的，其债权如何申报？

　　4、《破产法》将破产企业所欠职工工资和劳动保险费用作为第一清偿顺序，对欠发工资和劳动保险费用的范围需要进一步界定。欠发工资方面，有的企业在经营期间规定根据职工的业绩给予提成或奖金，这种提成或奖金是否能够作为欠发工资对待；劳动保险方面，医疗保险在有些地方如东营市制定的《城镇职工基本医疗保险暂行规定》中规定“破产企业应当优先偿付欠缴的基本医疗保险费，并按全市退休人员人均医疗费一次性向医疗保险经办机构缴纳10年基本医疗保险费，由医疗保险经办机构负责支付其退休人员的基本医疗费用”，职工往往以这种规定要求缴纳医疗保险。医疗保险是否包含在劳动保险范围之内，地方的这种规定是否执行，需要加以明确。

　　5、最高人民法院《规定》第94条规定，列入破产财产的债权，可以进行债权分配。这条规定在实践中很难操作，因为债权也存在优良债权和不良债权之分，债权人都愿意要优良债权，不愿意接受不良债权，存在的问题就是这些债权如何公平地分配给债权人。

　　（三）对取回权人、别除权人、抵销权人、共同共有权利人的利益保护不够。在企业破产法和相关司法解释的规定中，都没有对取回权人、抵销权人、别除权人、共同共有人认为清算组在财产清算中侵害了自已的利益后，应当如何行使和保护自已的权利作出规定，上述权利人在合法权益受到损害后通过什么程序来解决清算中存在的问题，是通过诉讼解决还是向上一级人民法院申请复议解决应在立法中得以明确。

　　（四）职工安置费用标准不统一。现行破产企业职工安置经费，采取“一企一策”的渠道解决，即哪家企业破产，便使用哪家企业的政府财政返还的土地使用权出让金来安置职工。这就必然造成了土地使用权出让金多的破产企业，安置职工的资金就多；土地使用权出让金少的破产企业，则安置职工的资金就少。从而导致破产企业职工安置经费的不平衡，职工安置费用标准不统一。企业安置经费充足的，则安置费用标准偏高，企业安置经费不足的，则安置职工费用的标准偏低，而一些职工人数较多，拖欠职工工资、社会保险金数额较大的破产企业，往往受安置资金不足的限制，职工得不到有效安置，既有失公平，也容易引发社会不稳定因素。

　　四、几点建议

　　（一）改革清算组的组成方式，引入中介机构参与清算。以往国有企业破产，清算组多为企业主管部门和财政、土地、劳动等相关行政部门的工作人员组成，这对破产清算中问题较多的国有企业破产来说无疑起到了很好的协调作用，但同时这种作法也存在着积极性不高、政府干预较多等弊端，逐渐失去现实意义。最高人民法院《规定》第48条对清算组成员的产生与《破产法》第24条的规定相比，明确提出了“清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生”。第49条还规定“清算组经人民法院同意可以聘请破产清算机构、律师事务所、会计事务所等中介机构承担一定的破产清算工作”。由此可见，在破产清算中引入中介机构参与破产清算工作得到法律的认可和提倡。因此，在今后破产案件的审理中应进行探索和尝试。

　　（二）准确定位法院与清算组的关系，提高清算组的自主操作性。当前审理破产案件中存在的最大问题是法院参与破产清算过度深入，对破产清算的每一个环节，每一件小事都由法院说了算，这既削弱了清算组的工作积极性，又使清算组产生了依赖心理。因此，在清算组作为破产财产管理人实施具体清算事务的情况下，为维护法院的中立、超脱形象，正确处理法院和清算组的关系，破产程序还应遵循法院领导下的清算组自主操作原则。法院应尽量避免卷入普通的具体的清算事务中去，充分发挥好债权人会议和清算组的职能，对清算组的工作实施好监督。

　　（三）强化破产案件合议庭的功能，妥善处理审理中遇到的问题。破产案件的审理期限一般较长，它不可能象一般纠纷案件一样合议庭开一次或几次庭就能合议解决，因此，在现实审理中形成了事实上主审人一人审理的局面，其他合议庭成员对案件情况一概不了解，一旦主审人发生工作变动，便无人了解案情。同时破产案件审理中头绪繁多，事务复杂，加之目前破产法律规定不够细致，在案件审理中一旦遇到的法律没有规定的问题就难以作出决定。这些问题都要求应当加强破产案件合议庭的功能，对破产案件中遇到的问题应当合议决定，其他合议庭成员应当对案件的审理做到基本的了解。

　　（四）探索创新执行方式，加大对外债权催讨力度。破产企业应收债权作为破产财产的一部分在很多破产企业的帐面总资产中占有相当大的比例，对这些债权的清理、追讨和分配工作是破产清算过程中的一项重要内容。但由于我国现有的破产法律对破产应收债权清算规定的缺陷，造成法院和清算组思想上的忽视和操作程序上的盲目性，使破产应收债权清算工作在审判实践中长期得不到足够重视，大量的破产应收债权无法追回，造成无法估量的损失。关于破产应收债权的清理程序，最高人民法院《规定》第73条至75条进行了规定，该规定比以往关于破产应收债权的清理程序规定的较为详细。但由于破产应收债权清理工作非常烦琐，要求法律规定的过于详尽也不现实，因此还有赖于在实践中不断总结经验，探索创新执行方法。由于破产应收债权的执行与一般纠纷案件的执行有所差别，因此在执行时不能过于死板，应掌握执行的灵活性。对偿还能力差的债务人，可采取分期履行、适当让步等方式。债务人可与清算组协商，就债务人所欠数额及还款计划、期限及措施达成一致意见，并签订还款协议书。对债务人应该按期履行而未履行的，应及早采取各种有力措施，督促债务人尽快履行，或直接对其强制执行。总之，开展好这项工作，既有利于严肃法纪，使破产财产不受损失，又有利于提高破产债务清偿率，最大限度地保护破产企业债权人的利益。

　　（五）加强上下级法院的沟通、联系。最高人民法院《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃避债务的紧急通知》第二条规定：“上级法院要切实加强对下级人民法院审理企业破产案件工作的指导和监督。上级法院发现下级法院有错误的宣告企业破产裁定，应当通知其依法纠正；必要时可以裁定指令下级人民法院重新作出裁定。破产宣告后，债权人或债务人有异议的，可以在人民法院宣告企业破产之日起十日内，向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当在十五日内作出复议决定。”上级法院要对下级法院进行监督和指导，为下一级法院排忧解难。破产案件虽然实行一审终审，当事人除对驳回破产申请的裁定外，一律不准上诉，但这并不意味着可以不受任何监督和指导。下级法院应当主动接受上级法院的监督和指导，对疑难案件和重大问题及时向上一级人民法院报告。